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船舶検査での警告射撃、憲法抵触の可能性
防衛庁長官の「合憲」発言追及

「日米防衛協力のための指針に関する特別委員会」（ガイドライン特別委員会）で質疑

up-date 1999.5.16

荒木清寛君　公明党は、日米安全保障条約を日本の外交安保の基軸として尊重する立場であります。この条約をより信頼性、実効性の高いものにするという観点で、日米の新しいガイドラインあるいはそれに基づく法整備も必要である、そういう立場をとっております。しかし、この日米防衛協力といいましても、当然すべてが憲法の枠内で行われなければいけない、そして、私たちの日本国憲法というのは武力行使ということについては極めて抑制的であるべしという立場でありますから、そういう歯どめは厳格に解していかなければいけない、そう考えているわけであります。
　そこで、総理に、きのうも議論がありましたが、改めてこの集団的自衛権についての内閣の解釈をお伺いしたいんです。今の内閣の解釈は、主権国家としては当然集団的自衛権は持っているが、憲法上は行使できないという一貫した解釈でございます。きのう総理も御答弁がありましたように、国会においてこの問題が連日議論されているということはそのとおりでございますが、内閣の見解として将来にわたって維持していくこのことを改めて確認していただけますか。

国務大臣（小渕恵三君）　集団的自衛権の問題につきましては、政府は一貫して、憲法第九条のもとにおいて許容されている自衛権の行使は我が国を防衛するための必要最小限度の範囲にとどめるべきものであり、他国に加えられた武力攻撃を実力をもって阻止することをその内容とする集囲的自衛権の行使はこれを超えるものとして憲法上許されないという立場に立っていることであり、この見解を変更する考えはございません。

荒木清寛君　私があえてお聞きしましたのは、きのう現内閣といたしましてはというふうな話もありましたので、ちょっと心配になりましてお聞きをしたわけです。
　それにしましても、先ほど濃密な議論がありましたが、野呂田防衛庁長官の警告射撃につきましてのきのうの発言は、私は大きな問題があると思います。　といいますのは、これは実力組織である自衛隊の責任として憲法の尊重、擁護ということをどう考えているかという、まさにそういう規範意織にかかわる問題である、そのように私は思いますので、あえてもう一回聞いてまいります。
　そこで、先ほどの答弁を聞いておりましてもひとつはっきりしなかったのは、きのうの記者会見の御発言で、警告や威嚇の射撃は、武力の行使に当たらないのでやってできないことはないし、憲法違反ということにはならないということ、これは現実に発言をされたわけですね。

国務大臣（野呂田芳成君）　私がきのう発言した詳細な表現について今手元にありませんけれども、私の発言の趣旨は、諸外国の例も踏まえた上で、船舶検査活動において警告射撃と武力の行使との関係については検討の余地があるとの見地に立って発言したものであります。
　先ほども御答弁がありましたとおり、まだこの点についての憲法上の解釈の結論は出ておりません。また、警告の形態によってもいろいろな解釈ができるのじゃないかということを私自身は考えておりましたので、武器の使用の一形態として、停船命令に応じない船舶に対して警告射撃を行うこともあり得るのではないかという私の考え方を述べたものであります。
　しかし、そこで、本委員会が始まりますので慌てて席を立ってきたんですが、これはやはり大事なことを忘れていたということに気づきました。それは、政府としては船舶検査の際に警告射撃等の武器の使用を行うことと憲法の関係についてはさらに慎重な検討を行う必要がある、そういう問題があるということを私もこれまで何回も御答弁申し上げてきたのでありますが、その肝心なところを慌てて席を立って忘れたので、先ほども御説明申し上げたとおり、官房長を早速この場から記者会見の場所に差し向けたんですが間に合わなかったという経過でございます。

荒木清寛君　私の質問には答えておられません。憲法違反ということにはならないとおっしゃった、私はニュースでその御発言を見ました。そのことはお認めにならないんですか。

国務大臣（野呂田芳成君）　私の考え方として、そういうことは述べたと考えます。

荒本清寛君　そこで、私が問題としますのは、この御発言は先ほど取り消しをされたわけです。しかし、防衛庁長官としては、この法制局の見解、憲法違反かどうかということはさらに慎重な検討が必要である、こういうことはもう重々認識しておられた、そのことを承知であえてなぜ憲法違反にはならないと言ったのか、その意図を私はお伺いしたいんです。そこが私は長官としての憲法に対する規範意識にかかわってくるのではないか。もしも防衛や安保間題に対する憲法解釈というのは内閣においては防衛庁長官の専権事項である、そんなふうに考えて発言したのであればとんでもない話であります。だから、私は、この内閣法制局の見解は重々承知の上で、それをなぜあえて憲法違反にはならないという先走った発言をしたのか、その意図をわかるように説明していただきたいんです。

国務大臣（野呂田芳成君）　格別の意図があって発言したわけじゃございませんが、先般の不審船の問題も警察権に基づいて警告射撃をやらせていただきましたし、世界じゅうの諸国でも警告射撃が行われておりますし、また憲法上の解釈についてもまだ右か左か結論が出ていないし、警告射撃の形態によってはいろいろな解釈ができるということも考えて、つい私個人の考え方を申し上げたものであります。私が閣僚として責任ある立場で言いますと、この問題についてはさらに憲法との関係で慎重な検討を行う必要があるということを累次申し上げており、きのうの記者会見ではそのことをつけ加えることを時間的な問題でできなかった、そこで官房長を派遣してすぐ取り消しするように手配したというのが経過でございます。

荒木清寛君　長官は憲法違反ということにはならないと明確に言っているんですから、その後でどんなに五分、十分と話をつけ加えたって今おっしゃったようなニュアンスにはならないわけです。私は、せっかくお越しですがら法制局長官にお伺いしますが、もろもろのこういう混乱は、法制局がいまだに慎重な検討を要するとか、もうこの検討は一たん中断をしましたとか、そういうことであるからこういうことになったんだと思うんです。もちろんこの政府案には、この警告射撃ということはもう載っていない、だから検討を要しないといえぱそうかもしれませんが、いずれこの国会で大きな議論になることはもうわかり切ったことであります。しかも、今回この船舶検査については三会派の合意の上で今国会中にも立法措置をする、場合によっては内閣提案ということもあるわけです、議員提案とは限らないわけですから、もう会期も一力月余りという中で、一日も早くこの件についての、警告射撃、威嚇射撃が憲法上どうなのかという結論を出していただきたい。どうでしょうか。

政府委員（大森政輔君）　船舶検査における警告射撃の問題につきましては、先ほど申し上げましたように、政府案の検討過程におきましては警告射撃を入れることについて憲法に明白に抵触しないという結論に達するには至っていなかったということ、それから、最終的には政府案に警告射撃をセットしないということになりましたから、その段階でそれ以上の結論を出す必要がなかったということでございまして、今後三党協議を経て策定される法案の中にそういう警告に応じない場合のスクリュー等船体への射撃をも伴う警告射撃というものが仮に盛り込まれるということになりましたら、そういうことの憲法上の可否についてはこちらとして早急に意見を申し上げなければならないわけでございますので、まずその前提たる三党間の協議がどうなるのかということを私どもは非常に注目しているというのが現在の段階でございます

荒木清寛君　次に、総理にお尋ねをいたします。四月二十六日の衆議院の委員会におきまして、このアジア太平洋地域の平和をより堅固にするために周辺諸国間等との対話を軸とする外交の展開、そういうお話をるるされまして、私は基本的に賛成でございます。しっかりやっていただきたいと思います。
　ところで、日米安保共同宣言の中の「地域における協力」という項目の中で、ＡＳＥＡＮ地域フオーラムや、将来的には北東アジアに関する安全保障対話のような、多数国間の地域的安全保障についての対話及び協力の仕組みをさらに発展させるため、両国政府がこの作業を継続するという一項がございます。　これは、ヨーロッパに存在するような多国間の安保対話という枠組みをこの地域においてもつくろうということでありまして、もうぜひやらなけれぱいけないと思うんです。しかし、対話と抑止ということでいきますと、抑止の方のこの新ガイドラインあるいは今回の関連法案、取り決めはどんどん進んでいるわけでありますが、対話という方はちょっと遅々として進んでいないんではないかという印象を受けるわけであります。特に、ここの共同宣言にうたわれた北東アジアに関する安全保障対話ということについて、どのような取り組みをされてきたのか、また将来構想として総理はどうやっていかれるのか、確たる決意をここでお述べいただきたいと思います。

国務大臣（小渕恵三君）　御指摘のアジア太平洋地域の平和と安定の確保のためには、地域の安定要因でございます米国の存在との関与を確保しつつ、域内各国間の予防外交、信頼醸成の推進のため、二国間、そしてまた多国問の安全保障対話や協力を推進してまいることが極めて重要であることは荒木委員と全く同様の考えであります。
　ただ、かかる観点から政府といたしまして、この地域の全域的な多国間の安全保障対話と協力の場でありますＡＳＥＡＮ地域フォーラム、いわゆるＡＲＦでございますが、この進展に努めるとともに、北東アジア地域におきましても、北東アジア協力対話等の非政府レベルの会合を通じて対話協力の促進に努めているところでございます。ＡＲＦに関しましては、今後は予防外交にいかに取り組んでいくかが一つの焦点であると考えております。来る七月末にはシンガポールで閣僚会議開催が予定されておりますが、この場におきましても、ＡＲＦにおける予防外交への取り組みにつき、具体的な進展を見るべく我が国として積極的にリーダ−シップを発揮していく考えでございます。特に、御指摘のございました北東アジアの安全保障に関する枠組みに関してでありますが、北東アジア協力対話の推進以外にも、日米口による北太平洋三極フォーラム等、種々の非政府レベル会合の開催にリーダーシップを発揮してまいったところであります。
　さらに、私といたしまして、日本、米国、中国、ロシア、韓国、北朝鮮が参画した形での話し合いの場を将来的に設定していくことが同地域全体の平和と安定のために有益である旨かねて主張いたしてきたところでありまして、このような話し合いの実現は、他の関係国等の意向もあり必ずしも容易ではありませんが、我が国としては今後ともその実現に向け不断の努力を傾注していきたいと考えております。
　御指摘、また御批判をいただきましたが、いわゆる抑止という点についてと対話という問題とについて、対話の面でおくれておるのではないかという御指摘でございますが、我が国としては積極的にさらに努力をしてまいりたいと思います。最後に申し上げました六力国における話し合いの場、これは私はぜひつくり上げていきたいと念じておりまして、先刻来これらの関係諸国の最高責任看にもこの旨を申し上げておりますし、また、今般日米首脳会談におきましても私から米国大統領にも申し上げておるところでございます。
　御答弁申し上げましたように、この中にはなかなか直接的にお話のできない国もございますので、残念ではありますけれども、やはりこの地区の全体の将来にわたる安定を期するためには、この北東アジアを取り巻くこうした国々との話し合いの場というものの設定がぜひとも必要であると考え、今後とも努力をいたしてまいりたい、こう考えております。

荒木清寛君　次に、修正案につきましてお尋ねいたします。
　まず、公明党・改革クラブに、この本法案修正に臨んだ基本的な態度、そして、すべての主張が受け入れられたわけではないと思いますが、最終的には合意に達したという、その経緯につきまして基本的なことを説明してください。

衆議院議員（山中樺子君）　まず、基本的なスタンスでございますけれども、公明．改革といたしましては、まず一番最初に挙げることとしては、日米のこの安全保障条約というのは、やはりアジア太平洋も含めて抑止という意味で非常に大事であるということ二番目には、憲法をきちんと遵守するという姿勢を持つということ。そして三番目は、国民にわかりやすいようになるべく修正をしたい。そして同時に、国民にわかるということは、近隣諸国の人たちにも説明ができる、アカウンタビリティーのあるような形にできるだけしたい、こういうふうなニュアンスでございました。
　もちろん私どもの主張の全部が受け入れられたわけではございませんけれども、基本的なところを一、二挙げますと、例えぱ国会の承認に関しては、これは最初は基本計画をということで私どももやってきたわけですが、現実には自衛隊の出動の可否を問うということになりました。しかし同時に、例えぱ地方自治体とか、もしくは民間の方たちに協力を得る、その点につきましてはきちんとマニュアルをつくって、そして早い時期にわかりやすい形で提示をするということも約束をしていただきました。
　それと同時に、シビリアンコントロールというのが、最初にチェックをするか、後にチェックをするか、両方にチェックをするか、いろいろなやり方があります。国会の承認が基本計画すべてということになりませんでしたけれども、基本計画は事前に報告があるわけですから、それについて私どもは、基本計画の概要はもう既にわかっている、そうすると国会での議論ができるだろう。しかし、終わってしまった後、これで終わりということでは次に対して、また新しいことをやっていくということからすれば、もっときちんとした形でいいものにしていく。そういう意味では、すべての活動が終了した後に国会にきらんと事後に報告をする、そしてそれに関しては国会で議論をし、あるいは専門家集団によって検証をし、もしくは独立した調査会のようなものできちんと検証した上でアカウンタビリティーを持たせる、しかも国民にとってわかりやすくする。そういったことで終了後の報告というようなことも取り入れたという点が挙げられると思います。

荒木清寛君　次に、この第一条に「そのまま放置すれぱ我が国に対する直接の武力攻撃に至るおそれのある事態等」が加わりました。これは、この「重要な影響を与える事態」の意味するところを例示的に丁寧に説明するものということでございまして、先ほどの、国民にとってわかりやすいという意味での修正だというふうに評価をいたします。これは先ほど来の議論で、決して周辺事態の定義を変えるものではないという話であります。そこで、加わりました文言の「武力攻撃に至るおそれのある事態等」の「等」にはどういうケースが想定されるのか。といいますのは、例示としてこの一つしか考えられないということでありましたら限定をしたことになってしまうわけでありまして、もちろん例示である以上はまだ二つも三つも典型的な想定はできると思うんです。さらに国民にとってわかりやすくする意味で、この「等」に含まれるそのほかの具体例についてもちょっとお答えをいただきたいと思います。

衆議院議員（遠藤乙彦君）　周辺事態概念が非常にわかりにくいということもありまして、私たちもわかりやすくということで修正をいろいろ加えたわけであります。その一つ、これは法案自体の修正でありませんが、統一見解として周辺事態の概念を明確化してほしいということで、六つの類型を出してもらいました。ただ、これは周辺事態が発生する原因に即しての類型化ということでございます。他方、今御質問の法案自体に加わった「放置すれば」云々の部分につきましては、丁寧に例示をしたものでございますが、これは今の六つの類型とは異なりまして、影響のあり方に即しての分類だと考えております。ここで放置すれぱ我が国に対する武力攻撃に発展する事態ということになって、おりますので、そのほかの例、これは私見でございますが申し上げます。例えば、武力攻撃ではないけれども我が国の治安を乱すような状況、例えば難民が多数押し寄せて、それによっで社会の治安が乱されるような影響のあり方もありますし、あるいは海上交通が途絶する形で我が国の平和と安全を脅かすようなこともあり得るのではないか、これは私見ではございますが、そういった視点からの分類も可能だと考えております。

荒木清寛君　それで次に、同じく第一条には「日本国とアメリカ合衆国との間の相互協力及び安全保障条約の効果的な運用に寄与し、」という文言を追加修正しておりますが、そのことによりましてどのような点が明確になるのかお答えをいただきたい。

衆議院議員（山中樺子君）　私どもは、先ほどから御議論ありましたように、周辺事態というのは一体どういうものかというのがよくわからないということもありますし、これが独立した法案としては日米安保条約とどういうようなかかわりがあるかということがよくわからないと、やはりわからないことというのは非常に不安になります。ですから、安保の枠内ということをきちんと明記するようにということを要望してまいりました。その結果、先ほどからお話がありましたように、その法案の文言としては、枠内というのは検索をした結果まだ見つかっていないという現状があって、それにかわる文言としては範囲ということが、これは四月二十日の衆議院での議論の中で出てまいりました。しかし、安保の範囲内というのも明らかではないので、ＡＣＳＡにも使われている同じ言葉をかけることによって、先ほどから御議論ありますように、英語をそのまま訳しますと、周辺、日本の周辺事態に、周辺の地域における事態の事態に着目しているということであれば、周辺ということが何かということはわからないのですけれども、安保のその目的の中であるという、あるいは安保を効果的にするということであれぱ、当然はっきりした線はかけなくても、周辺というのは多分少し幅があるんだろうと思います。そういう意味で、大体の地理的な想定というのが、世界のどこでも行くんじゃないということをもう少しはっきりした形にできたのではないかと。
　そういう意味におきまして、周辺の本当に近隣の諸国の方たちに対しても、はっきりしたことは言えなくても、先ほどの総理大臣のお話にありましたように、この抑止を使わなくて済むような平和な地域の確立のためにどういうことを日本ができるか、それが逆の意味では今問われているというふうに思いますけれども、その言葉がないよりはもう少し何となく雰囲気としてはわかってきたのではないかということで、１００％ではございませんけれども、そういう効果がないよりはあったというふうに評価しております。

荒木清覚君　その御努力を評価したいと思います。
　それでは次に、船舶検査についてはばさっと削除されまして、この点はまことに残念です。自民党の説明ですと、修正者の説明ですと、これは国連決議を要するかどうか文言上の問題という話もございました。自由党のお話を聞いておりますと、午前中も聞いておりまして、国連決議ということを基盤にすると、安保理の拒否権によって決議が出ない場合にどう船舶検査を行うんだと、そういう御指摘もありまして、その点は私も一理あるなというふうに思ったわけです。この点は、公明党・改革クラプとしてはどういう御見解なんですか。

衆議院議員（遠藤乙彦君）　自由党の主張で傾聴すべき点は、まさに拒否権が使われて、国連決議が出なかった場合どうするか、これは非常に重要なポイントでございますので、実は修正協議の理事者の間ではこの点も議論しまして、私たち、特に自民、民主、公明・改革の理事者の間では、国連決議または旗国同意原則に基づきと、こういう形で実は提案をしたわけでございますが、これにつきましても、この場合には二国間の場合、多国間の場合、あらゆるケースがカバーされ得る規定になりますけれども、これでもなおかつ国連決議を落とせという強い自由党の主張がございまして、結果的には削除ということになりました。

荒木清覚君　それでは、自由党にお聞きしますが、今話のあったような国連決議の場合プラス旗国の同意という形で修正をして、削除をしないということはできなかったのでしょうか。

衆議院議員（西村眞悟君）　原案のままでしたら、国連決議、安保理決議が出て、我々日本の担当海域が決まった途端に、我々の担当海域さえ通過すれば安全に速やかに経済封鎖破りができるという体制にならざるを得ない。十万件にわたる船舶検査の成功は何で成功しておるのかといえば、言うことを聞かなければ警告射撃を含む実力行使があるということを前提にした体制だから十万件が成功しているわけです。我々がそこで船長の同意が要る、船長が同意しなければ何もしませんというふうな国内法をつくって、船舶検査を国連の名のもとでやれば、我が海域は経済封鎖破りの海域にならざるを得ない、こういう問題意識からです。

荒木清寛君　今のようなことですと、自民党の大野代議士がおっしゃったように、単にそういう文言上の問題というよりももっと深刻な対立ではないかという感しもするわけでございます。
　最後に、先ほど山中委員から話がありましたが、第十条の国会への結果報告、これは基本計画が変更になった場合にもきちんと報告することになっているわけでありまして、そういう意味ではそれで十分カバーできるんではないかとも思うんですけれども、あえて結果報告を加えられた埋由を、時間が来ましたのでごく簡潔にお願いできますか。

衆議院議員（山中樺子君）　対応措置というのと計画等というのと両方あるわけですから、計画を事前に報告して、そして途中の経過も含めて最終的に対応した、事前に報告されている基本計画とそれから出動の可・否を、これは承認した活動とその途中の経過、それもすべて含んで現実にどういう対応措置をしてきたのか、どういう活動をしたのかということがすべて網羅的に報告されるということでこの事後のチェックというのを入れたと。これが機能すれぱその次に向かっていろいろな改善ができていくわけですし、現実にどういうことができ、どういうことができないかということも明らかになってくると。そういう意味でこれは非常に大事なシビリアンコントロールのチェック機能を果たすというふうに私どもは認識しております。


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